人占据的归义、建威二城，其实都是汉朝所建，用以管理烧当诸羌，只是现在被入侵的烧当羌人占据了而已。
本朝初期，当时烧当羌领滇良击败先零羌，夺取大小榆谷，滇良卒后，其子滇吾，孙迷吾、号吾、曾孙迷唐相继与汉朝为患。
时显宗孝明皇帝永平元年秋，大汉朝廷派中郎将窦固、捕虏将军马武等击破滇吾，次年，滇吾来降，护羌校尉窦林上奏为大豪，承制封为“归义侯”，加号“汉大都尉”。
到肃宗孝章皇帝元和三年时，迷吾与弟号吾率部反汉，号吾先轻入陇西郡，被郡督烽椽李章活捉，解送至郡，号吾曰：“独杀吾，无损于羌，诚得生归，必悉罢兵，不复犯塞。”于是陇西郡太守张纠权宜放归，羌即解散，各归故地，但并非说羌族就此不再复叛。
后至穆宗孝和皇帝永元五年，护羌校尉贯友以羌酋迷唐不经德怀，遂行施诸种的离间政策，趁羌族结合解体，即刻遣兵攻击迷唐于大小榆谷，“获酋虏八百余人，收麦数万斛，遂夹逢留大河筑城坞、作大航，造河桥，欲渡河击迷唐，迷唐乃率部远依赐支河曲”。
随后到永元十三年时，迷唐再次犯汉，酒泉太守周鲔代理校尉，与金城太守侯霸合兵，彻底击败迷唐，其种人不满千人，远逾赐支河，依羌居。至此，东汉彻底击溃烧当羌，使“西海及大小榆谷左右无复羌寇”，但是羌人降而复叛，已经彻底令得大汉群臣看出了其中的恐怖。
次年，永元十四年时，大汉俞麋相曹风向和帝上奏曰：“西戎为害，前世所患，臣不能纪古，且以近事言之。自建武以来，其犯法者，常从烧当种起。所以然者，以其居大、小榆谷，土地肥美，又近塞内，诸种易于为非，难以攻伐。南得钟存，以广其众，北阻大河，因以为固，又有西海鱼盐之利，缘山滨水，以广田畜，故能强大，常雄诸种，恃其权勇，诏诱羌胡。今者衰困，党援坏沮，亲属离叛，余胜兵得，不过数百，逃亡栖窜，远依羌。臣愚以为宜及此时，建复西海郡县，规固二榆，广设屯田，隔塞羌胡交关之路，遏绝狂狡窥欲之源又殖谷富边，省委输之役，国家可以无西方之忧。”
其意十分简单，就是要利用当时西海烧当诸羌被大汉压制的情况下，建城治理其众，以屯田之法，养兵制服。
和帝当即委任曹风为金城郡西部都尉，治所龙耆城，令其率将士出守，后来金城郡长史上官鸿奏准在开置归义，建威两城，屯田二十七部。
这便是归义、建威二城的由来，所谓归义，便为招来诸羌归义者之
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